PROGRAMAS TERRITORIALES DE INTEGRACIÓN

PROGRAMAS TERRITORIALES DE INTEGRACIÓN

Un Programa Territorial de Integración (PTI) es una herramienta de planificación diseñada para un territorio transfronterizo, cuyo contenido comprende un conjunto de acciones complementarias a los proyectos ejecutados por la Iniciativa para la Integración Regional Sudamericana (IIRSA) bajo la dirección del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN[1]).  Su principal característica tiene que ver su enfoque territorial, donde la articulación y la generación de sinergias son condiciones fundamentales de éxito.

En esa perspectiva, un PTI está orientado a potenciar y capitalizar los efectos favorables atribuibles a la ejecución de proyectos estructurados (API[2]) de la cartera IIRSA-COSIPLAN. Asimismo, están orientados a atender las externalidades ambientales, sociales y económicas en el área de influencia de dichos proyectos. Su puesta en operación aspira una gestión por resultados, hecho que requiere una firme interconexión de las acciones que se definan, garantizando procesos de integración horizontal y vertical de actividades productivas de bienes y servicios en el área de influencia del PTI.

Para ello se debe avanzar sobre aspectos sustantivos de la planificación territorial, especialmente de los aspectos ambientales, de integración productiva y logística, procurando armonizar temas en materia regulatoria y normativa de los países involucrados.

En esa lógica, un PTI debería convertirse en una herramienta de creación/generación de cadenas de valor transfronterizo, con procesos productivos y de distribución concebidos en el marco de una de un enfoque holístico de desarrollo.

En esa lógica, un PTI debería convertirse en una herramienta de creación/generación de cadenas de valor transfronterizo, con procesos productivos y de distribución concebidos en el marco de una de un enfoque holístico de desarrollo.

De esa manera, se abre la oportunidad de internacionalizar pequeñas y medianas empresas que operan en los bordes fronterizos, promoviendo negocios entre ellas o facilitando su acceso a flujos comerciales transnacionales, con canastas exportadoras diversificadas y con la consiguiente posibilidad de acceso a tecnología de punta, conocimiento de buenas prácticas productivas y generación de bases para la industrialización a largo plazo.

INSTITUCIONALIDAD PARA LA GESTIÓN DE UN PTI

Cuando se toca este tema, se activan automáticamente los temores que inspiran la eventualidad de mayor burocracia o mayores gastos administrativos. Eso, a la luz de la experiencia, no debiera preocupar. Afortunadamente, no se empieza de cero. La cooperación transfronteriza ya ha generado un tipo y nivel de institucionalidad que, a los efectos de un PTI, constituye un valioso activo acumulado en más de 30 años bajo diferentes mecanismos institucionales de carácter bilateral, trilateral o multilateral acordados en favor de espacios regionales fronterizos.

Dichos mecanismos varían desde Comités de Frontera (integrados por actores locales), hasta complejos Comités de Desarrollo e Integración Fronteriza (integrado por actores locales, regionales y nacionales), todos ellos bajo normas y acuerdos adoptados por los países involucrados. Además de estos mecanismos con características más o menos holísticas, se puede encontrar una diversidad de Grupos de Trabajo Especializados encargados de abordar temas como los de la facilitación fronteriza, la cuestión ambiental, la asistencia técnica e intercambio, entre otros.

En consecuencia, no se trata de inventar nada nuevo, sino más bien de aprovechar, en una lógica acumulativa del conocimiento, las experiencias de los países miembros en esta materia y ponerlos a disposición de los PTI, cuya viabilidad pasa por contar con una institucionalidad con relativa solvencia. No tener claro este elemento supone un alto riesgo de frustración y desencanto.

INTEGRACIÓN PRODUCTIVA Y LOGÍSTICA TRANSFRONTERIZA

Son recurrentes los problemas de circulación de vehículos de carga y pasajeros entre un país y otro, especialmente los referidos a restricciones para algún tipo de vehículos o regulaciones nacionales que solo permiten circulación de vehículos de patente nacional. Parecen problemas menores, pero terminan influyendo de manera dramática en el comercio transfronterizo y mucho más en los esfuerzos de integración productiva y logística.

De otro lado, la comercialización de bienes y servicios en ambos lados de la frontera son permanentemente bloqueados o filtrados por exigencias regulatorias referidas al control sanitario y aduanero que, en situaciones extremas, se requieren formas muy específicas de acondicionamiento o embalaje, tamaño y calidad del producto, reconocimiento mutuo de normas técnicas, etc., cuyo incumplimiento generalmente deriva en prácticas lindantes con el ilícito que adquiere proporciones particulares en espacios transfronterizos.

En ese contexto, resulta de la mayor pertinencia examinar la forma cómo se están gestionando los proyectos de la cartera IIRSA-COSIPLAN desde el punto de visa de una gestión compartida, bi o trinacional, lejos de acciones paralelas o individualizadas que, per se, no suman a los procesos de integración que supone cooperación, acción y responsabilidad compartida, confianza y solidaridad, etc.

Sin ser exhaustivos, hasta hace un par de años, la estructura de la referida cartera tenía estas características: de casi 600 proyectos, el 82% estaban siendo ejecutados en ámbitos nacionales bajo exclusiva responsabilidad de cada país miembro, el 16.4% eran de carácter binacional, mientras que el 1.2% involucra a tres o más países. A primera vista, podríamos concluir que solo el 18% de los proyectos tenían un evidente enfoque de integración.

La mayor parte de la inversión comprometida está destinada a proyectos del sector transportes: carreteras, ferrocarriles y puertos, cuyo financiamiento es básicamente público. En este conjunto de proyectos, están incluidos los pasos de frontera que, dada la importancia de varios de ellos, han sido calificados como proyectos ancla[3].

CASOS DE PTI EN SUDAMÉRICA

  • Túnel Binacional Agua Negra, en territorio fronterizo de Chile y Argentina.

Este PTI toma como referencia acuerdos bilaterales suscritos entre ambos países y los que Chile y MERCOSUR suscribieron. Pero la base para montar un PTI es que contaron con un Proyecto API, al que pudieron asociar acciones y proyectos con beneficio directo de las poblaciones involucradas y como pasos concretos hacia niveles de integración superiores a la sola aspiración de intercambio comercial. Asimismo, se activaron los mecanismos de cooperación y acción transfronteriza establecidos por ambos países.

El PTI se ubica en el Eje de Integración y Desarrollo (EID[4])-MERCOSUR-CHILE, en las áreas fronterizas que decidan los gobiernos involucrados. El túnel binacional[5] tiene a la ciudad de San Juan (a 262 km de la frontera) como su centro urbano más próximo en Argentina, mientras que en Chile está la ciudad de Elqui, a una distancia similar. Ambas localidades con redes de conectividad regional y con evidencia de sinergias transfronterizas que podrían dar sostenibilidad a procesos de intercambio de bienes y servicios en el marco de un enfoque de desarrollo territorial sostenible.

  • Corredor Ferroviario Montevideo-Cacequi en territorios fronterizos de Uruguay y Brasil.

Éste es un API que incluye dos proyectos individuales. Los países involucrados lo consideran estratégico y paradigmático en su relación bilateral. Las obras en el lado brasileño (vía férrea de 158 km) están concluidas, mientras que en el lado uruguayo (vía férrea de 567 km) se tenía previsto su terminación hacia 2016.

Ambos gobiernos, al más alto nivel, le han otorgado prioridad a este proyecto en sus respectivas agendas, pues lo consideran un instrumento que desencadenará un conjunto de procesos económicos y productivos en beneficio de sus poblaciones. Han visto conveniente adoptar la metodología de un PTI que ordene, promueva y aliente la capitalización de los impactos positivos de esta gran obra mediante acciones y proyectos que, de manera complementaria al corredor ferroviario, generen condiciones para el mejoramiento de la calidad y nivel de vida de las poblaciones involucradas.

  • Perú y sus vecinos

Más allá de las experiencias anotadas, existen otras que se vienen dando bajo la denominación de Zonas de Integración Fronteriza (ZIF[6]), cuyo desarrollo conceptual y de planeamiento estratégico corrió por cuenta del Perú y sus vecinos.

Las ZIFs son territorios identificados y dimensionados con criterios altamente compatibles con los que establecen los PTI. Su extensión está determinada por criterios económico-productivos, sociales y políticos de carácter local y regional que son compatibles con los EID.

Aunque ambas estrategias comparten una debilidad estructural referido al tema de financiamiento, la institucionalidad en las ZIFs ha tenido un desarrollo interesante, hecho que les estaría dando una ventaja competitiva frente a otras experiencias.  Veamos algunas experiencias:

  • Plan de la ZIF Perú-Bolivia[7]

El territorio de este Plan es parte del EID-Andino y cuenta con un proyecto estructurado: el “Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) Desaguadero” con una inversión de US $ 40.2 millones. Ha sido considerado por IIRSA-COSIPLAN como proyecto ANCLA en consideración a su enorme importancia en la interrelación transfronteriza y su potente capacidad de generar procesos económico-productivos en dicho territorio.

Actualmente, el referido centro binacional está en pleno funcionamiento bajo la modalidad de sistema de control integrado de una cabecera, con modernos sistemas de registro y procesamiento de datos que, sin duda, lo coloca como uno de los más eficientes centros de control en Sudamérica.

Esta es una experiencia que tiene un activo muy importante: haber logrado que el proyecto mencionado se ejecute y haber dejado las bases para un esfuerzo mayor de integración transfronteriza como ZIF o como PIT.

  • Plan ZIF Perú-Colombia[8].

El área de influencia de este Plan está ubicada en el EID Amazonas, y recibirá el impacto del Proyecto API “Mejoramiento de la navegabilidad del Río Putumayo-Icá”, que interesa al Perú, Brasil, Colombia y Ecuador, con una inversión relativamente pequeña del orden de US $ 15 millones, pero con repercusiones importantes en la zona. Sus antecedentes incluyen instrumentos de relacionamiento fronterizo y de cooperación que vienen desde 1934 con Protocolo de Amistad y Cooperación de Río de Janeiro, luego vendrán otros más específicos abordando temas de navegación fluvial y comercio bilateral y multilateral.

El área de planificación incluye los departamentos de Loreto del Perú y Amazonas de Colombia, así el Puerto Leguízamo en territorio colombiano. Considerando la dispersión de los asentamientos humanos, se establecieron 4 zonas de intervención en las que moran más de 600 mil personas, destinatarias de los beneficios derivados de la ejecución del Plan bajo el mando del Comité Técnico Binacional formado por ambas Cancillerías.

  • Plan ZIF Perú-Ecuador

Esta ZIF es parte del EID-Andino, también se vincula el EID-Amazonas por diferentes vías fluviales y proyectos de transporte y facilitación que, incluyendo 4 Pasos de Frontera, compromete una inversión estimada de US $ 337.9 millones. Este territorio está organizado en tres grandes sectores: el sector de la costa que representa un 10%, el sector sierra con el 5% y el área amazónica que abarca el 85%. Sin duda, también es un escenario espléndido para un PTI.

  • Plan Zona Sur de la ZIF Perú-Brasil.

Por esta ZIF pasa la Carretera Interoceánica IIRSA-Sur que vincula los puertos de la costa peruana con vastos sectores de la zona sur y sur oriente de Brasil. También cuenta con un Proyecto API “Puente sobre el Río Madeira en Abuna”, así como con otros de infraestructura vial.  Todos ellos ubicados en el EID-Perú-Bolivia-Brasil.

En diciembre de 2009 Perú y Brasil acordaron la conformación de la Comisión Viceministerial de Integración Fronteriza – CVIF, la misma que tiene como funciones aprobar los Planes Operativos de la Zona de Integración Fronteriza.  Recogiendo elementos conceptuales y operativos de la normativa andina, y teniendo en curso una institucionalidad con relativo desarrollo, decidieron formular una Estrategia de Desarrollo para el Sector Sur de la Zona de Integración Fronteriza ZIF Brasil – Perú.

Un PTI, sus metodologías y cursos de acción promotora de la integración, podrían ser elementos que activarían y reforzarían la gestión de estos países en materia de integración transfronteriza.

  • Tacna-Arica: desarrollo e integración Fronteriza.

Tacna-Arica es un espacio regional transfronterizo, está localizado en el EID-Interoceánico Central.  Su principal Proyecto es el denominado “Control Integrado Santa Rosa-Chacalluta”, por el que fluye sus principales productos y servicios del comercio bilateral y trasatlántico usando el puerto de Arica, en Chile. Este proyecto impactó de manera importante en la vida de cerca de medio millón de habitantes que moran entre Perú y Chile.

Luego de la guerra de 1879, la unidad de los pueblos de Tacna y Arica quedó intacta, sus sueños por encontrar mejores niveles de vida siguen vigentes, sus planes y objetivos de desarrollo siguen siendo sus herramientas de trabajo conjunto.

El principal mecanismo bilateral de desarrollo e integración fronteriza entre ambos países es el Comité de Desarrollo e Integración Fronteriza. Sus reuniones anuales, durante más de 12 años, sin fallar, han contribuido a generar un clima de distensión y cooperación a nivel fronterizo.

A los avances registrados en los temas de la facilitación fronteriza y control integrado, se ha sumado un activo programa fronterizo de intercambio y colaboración mutua en temas de desarrollo social, referidos a la lucha contra la pobreza y a la atención de salud.


[1] El COSIPLAN fue establecida en enero de 2009 por las Jefas y los Jefes de los Estados Miembros de UNASUR. Lo integran Ministras y Ministros de las áreas de infraestructura y/o planeamiento o sus equivalentes designados por los Estados Miembros. Es la instancia de discusión política y estratégica para la implementación de la integración de la infraestructura regional y de los países miembros. Hoy día, por decisiones políticas del gobierno ecuatoriano, podría estar atravesando una severa crisis de sostenibilidad.

[2]  La Agenda Prioritaria de Proyectos de Inversión (API) es un conjunto de “proyectos estructurados” (asociación sinérgica de proyectos individuales) considerados estratégicos y de alto impacto para la integración física regional que articulan corredores o espacios de integración en los 12 países de UNASUR. Actualmente se tiene 31 proyectos estructurados formados por 88 proyectos individuales.

[3]  Los Proyectos Ancla dan sentido a la formación de grupos de proyectos y viabilizan sinergias. Son aquellos identificados como cuellos de botella o eslabón faltante de la red de infraestructura que impide el aprovechamiento óptimo de los efectos combinados del grupo, en beneficio del desarrollo económico y social.

[4]  Franja multinacional de territorio que incluye una cierta dotación de recursos naturales, asentamientos humanos, áreas productivas y servicios logísticos, articulados por infraestructura de transporte, energía y comunicaciones que facilita el flujo de bienes y servicios, de personas y de información interna y externa.

[5]  La obra comprende dos túneles para tránsito vehicular unidireccional de 13.9 km de longitud y de 11 metros de diámetro. Está ubicada entre los 3600 y 4000 msnm. Se estima una inversión de 850 millones de dólares en 8 años.

[6] ZIF, son territorios transfronterizos identificados por dos países que, en el marco de la normativa andina (Decisiones 459, 501 y 502) y acuerdos bilaterales, acuerdan poner en marcha planes y programas de desarrollo para la población involucrada.

[7] La ZIF Perú-Bolivia fue acordada mediante Notas GM-413/2003/6760 del Ministerio de RREE y Culto de Bolivia y (GAB-SAA) RE Nº 6-7/35 del Ministerio de RREE del Perú.

[8] La ZIF Perú-Colombia fue acordada mediante Notas Reversales DM/DDF-42562 del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia y (GAB-SAA) RE 6-8/50 del Ministerio de RREE del Perú.

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Doctor en Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Magíster en Planificación del Desarrollo Nacional y Regional, Economista de profesión. Consultor internacional. Experto en procesos de negociación de acuerdos de política bilateral y multilateral para el desarrollo e integración, sistematizados en cuatro libros de su autoría.

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