Recuperación de plusvalías urbanas: alternativa para financiar el desarrollo urbano

Recuperación de plusvalías urbanas: alternativa para financiar el desarrollo urbano

Existe un constante descompás entre la creciente densidad poblacional de áreas urbanas de Latinoamérica y la infraestructura de soporte adecuada para atenderla. La administración pública, sin capacidad para financiar unilateralmente con la inversión necesaria, no ha conseguido regular y colocar en práctica instrumentos urbanísticos (más allá de los convencionales) que permitan incrementar ingresos y/o compartir responsabilidades en la construcción de las ciudades. Este artículo aborda algunos de los formatos más comunes de captura y redistribución de plusvalías urbanas, o sea, de la recuperación del incremento del valor del suelo que ocurre sin inversión directa de su propietario. Intervenciones públicas en infraestructura (movilidad, equipamientos e infraestructura urbana, áreas de preservación ambiental, etc.) generan valorización inmobiliaria que se traduce en aumento de alquileres o del valor de venta de los inmuebles, captada directamente por particulares/propietarios de inmuebles. A pesar de que los costos de las intervenciones recaen sobre el estado los resultados acaban beneficiando desigualmente a los habitantes de la ciudad por falta de mecanismos que permitan que parte de este incremento de valor del suelo retorne a la colectividad.

Uno de los motivos de la crónica falta de recursos de las municipalidades es la baja recaudación con impuesto predial: en América Latina representa 0,1 a 1% del valor del inmueble, siendo que en países como Estados Unidos representa 1,5% a 2,5%, y en Canadá, 3%. Aun así, Norteamérica y Europa han perfeccionado y usan ampliamente instrumentos de captura de valor de las plusvalías urbanas hace algunas décadas. Algunas experiencias de gestión de plusvalías urbanas en Colombia y Brasil sirven de referencia para la región, destacándose por ser todavía casos emblemáticos, poco usados como política pública corriente y absorbida por la sociedad y la gestión pública. Se hace urgente evaluar con más empeño el potencial de aplicación de estos instrumentos para nuestro contexto, ya que constituyen herramientas de regulación y trasformación de la realidad urbana actual.

En el contexto peruano, esta discusión todavía no ha traspasado el ámbito académico, pues existe resistencia generalizada inclusive para colocar la discusión en agenda. Los grupos que han ocupado por décadas cargos ejecutivos y legislativos, reflejan en sus (no) acciones una sociedad que defiende ferozmente la propiedad privada. El vacío en la comprensión de la llamada “función social del derecho de propiedad” [1] no disminuye debido en parte a la ausencia de normativa específica, que imposibilita su aplicación. Esto se manifiesta de varias formas, inclusive en el no reconocimiento del adeudo por la valorización inmobiliaria promovida por el estado.

El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible – RATDUS, aprobado en 2006 (DS 22/2016/Vivienda) introduce nuevos instrumentos de gestión Urbana como la transferencia de derechos de construir (conocida como DAET – Derechos Adicionales de Edificación Transferibles). Este instrumento reconoce las cargas urbanísticas sobre determinados inmuebles (patrimonio cultural o ambiental) para su transferencia y utilización en otras áreas de desarrollo urbano prioritario. Este es un gran inicio para pensar la gestión urbana de forma articulada. La ley, por no ser aplicable de por sí, es aún bastante restrictiva, pues depende de normativas específicas de cada municipio que se proponga a aplicarla. Demanda el estudio de modelos de implantación de las áreas de origen y destino, tanto del punto de vista jurídico, urbanístico y económico, los mismos que dan sustento a los Planes de Desarrollo Urbano. El proyecto “Altura para la Cultura” lanzado en julio de 2017 (RM N° 255 -2017) usa la norma del RATDUS para fomentar la recuperación de las zonas monumentales de Arequipa, Trujillo e Iquitos, permitiendo el traslado del potencial de derechos de edificación de inmuebles con valor patrimonial. Algunas condicionantes que pueden comprometer su aplicación son la necesidad de que los inmuebles estén legalmente saneados, y, que el municipio adopte el mecanismo en el marco de un Plan de Desarrollo Urbano estructurado y coherente. En esta línea, la municipalidad de Miraflores ha conseguido instrumentalizar esta política a través de ordenanzas municipales que determinan origen y destino de los derechos adicionales de construcción y ha presentado recientemente los resultados de una de sus experiencias (Casona Suárez). Sin embargo, este conjunto de normas en diferentes niveles son destinadas a regular transacciones (transferencias de potencial constructivo) entre privados: los propietarios que venden y los desarrolladores inmobiliarios que compran. Aún no alcanzan una captura de recursos para la administración pública.

Cabe mencionar que desde 2017, está en análisis en el Congreso de la República el proyecto de Ley de Uso y Gestión del Suelo Urbano (PL 011797/2017), que podría complementar las determinaciones del RATDUS, visto que presenta directrices de intervención en la gestión urbana orientadas al cumplimiento de la función social de la propiedad y del interés público. A pesar de que este último necesita ajustes en las definiciones conceptuales ambas normativas son complementarias  y podrían constituir marco para la gestión y desarrollo urbano más equilibrado en nuestro país.

Instrumentos Urbanísticos de financiamiento de la ciudad

Hay varios tipos de instrumentos para la gestión urbana: los destinados a la planificación, a la promoción del desarrollo, a la participación ciudadana, etc. A continuación presentaremos cinco instrumentos destinados al financiamiento y la redistribución equitativa de beneficios y cargas de la urbanización, siempre recordando que la implementación de los mismos depende de su incorporación en la normativa municipal acoplada a un Plan de Desarrollo Urbano.

  1. Contribución de mejoras o de valorización: Este instrumento busca recuperar el costo de la obra pública mediante el cobro a los propietarios beneficiados de una contribución proporcional al incremento de valor causado en el inmueble privado a raíz de la obra en cuestión, usando para el cálculo variables como el valor de la obra, valorización del inmueble y capacidad de pago de los contribuyentes. Ampliamente usado en Colombia, inclusive en ciudades medianas y pequeñas, con variaciones de acuerdo a cada realidad local.
  2. Suelo creado o venta de derechos adicionales de edificación: Este instrumento desvincula con claridad el derecho de propiedad del derecho de construir en área urbana. Se establece un Coeficiente de Edificación[2] básico, que puede ser único para toda la ciudad y los derechos de adicionales de construcción tienen que ser adquiridos de la administración pública. Estos derechos adicionales podrán ser usados hasta el límite máximo establecido en la zonificación correspondiente. El instrumento puede ser usado de dos formas: captando recursos dinerarios o terrenos de valor equivalente para finalidades públicas. Nótese que este difiere del DAET, donde el estado sólo actúa como regulador de la transacción entre privados, sin captar objetivamente recursos. São Paulo, la mayor metrópoli de Brasil, usa Coeficiente de Edificación Básico igual a 1 (uno) para toda la ciudad.
  3. Participación en Rentas diferenciales generadas por acción urbanística: Acciones de incremento de aprovechamiento del suelo urbano generan beneficios, de los cuales los gobiernos municipales pueden apropiarse parcialmente, en recursos dinerarios o aumentando el stock de tierras públicas. Por ejemplo, en operaciones de incorporación de terrenos rurales o rústicos al área urbana, o, en operaciones de modificación de zonificación territorial que permita mayor aprovechamiento del suelo urbano (parámetros urbanísticos[3] menos restrictivos). La exigencia de mayores áreas destinadas a uso público y vivienda social (hasta 12%) en nuevas subdivisiones de lotes es bastante usada en la región metropolitana de Buenos Aires.
  4. Aumento progresivo del Impuesto predial y territorial para edificaciones subutilizadas: Se identifican terrenos y/o edificaciones subutilizados en zonas de desarrollo prioritario, estas zonas son definidas de acuerdo con la disponibilidad de infraestructura urbana y deberán ser capaces de recibir incremento de densidad poblacional. Los inmuebles subutilizados serán pasibles de notificación por el municipio con plazo establecido para lotear, edificar y/o retrofitar[4] , aplicando de forma articulada y progresiva, sobretasa de impuesto predial. Más allá de ser una medida recaudatoria, inhibe el uso especulativo del suelo urbano (terrenos de engorde) y promueve el uso adecuado de inmuebles urbanos, disminuyendo la presión por ocupación de nuevas áreas periféricas, sin infraestructura.
  5. Mecanismos de Tasación de uso intensivo del sistema viario: Citamos dos posibilidades que han sido evaluadas como alternativa al Peaje Urbano: aplicación de tasas de servicios de transporte para inmuebles especiales, que usa como variables básicamente el valor de la propiedad y el número de viajes que esta puede generar (comercio y servicios de masa, etc.) sobrecargando el sistema existente. Otro caso en estudio, es la tasación del uso intensivo de las vías urbanas para servicios de aplicativos de transporte individual (Uber y afines), considerando que estos medios, cuando no ocupan la capacidad máxima del vehículo, no contribuyen con sistemas de movilidad urbana sostenibles.

Los recursos captados por los instrumentos arriba descritos deben necesariamente tener una finalidad definida al momento de su incorporación en la normativa municipal, con el principio básico de ser usado en gastos de capital y no gastos operacionales. Las finalidades específicas más comunes son los sectores de habitación de interés social y transporte colectivo, que son áreas de menor participación del sector privado.

Conforme se ha mencionado, el uso de estos instrumentos depende de reglamentos específicos de cada municipio, perfectamente articulados con los Planes de Desarrollo Urbano y Zonificación. Modelos urbanos, sociales, económico-financiero, jurídicos definirán la viabilidad de implantación de los mismos de acuerdo con la realidad local, pues el uso con poco criterio puede desalentar el crecimiento inmobiliario por exceso de tasaciones.

 Experiencias en São Paulo-Brasil

Brasil cuenta con un marco regulatorio de la política urbana consolidado a partir del “Estatuto da Cidade” aprobado en 2001, en el cual el ejercicio de la función social de la propiedad es un principio fundamental. Siguiendo esta premisa, el Plan Director de la ciudad de São Paulo (Plan de Desarrollo Urbano) y sus respectivos reglamentos implementaron instrumentos urbanísticos de captura de plusvalías urbanas que han podido ser aplicados, con avances y retrocesos a lo largo del proceso. Destacamos dos:

Suelo Creado o Concesión Onerosa del Derecho de Construir: El Plan Director Estratégico definió el Coeficiente de Edificación Básico igual a 1 (uno) para toda la ciudad, siendo que todo el potencial edificatorio adicional requerido (hasta el límite máximo definido por Zonificación y de acuerdo con la capacidad de su infraestructura instalada) podría ser comprado al poder público municipal.

Emisión de CEPACS (Certificado de Potencial Adicional de Construcción): Título emitido por la municipalidad de São Paulo, comercializado en bolsa de valores, correspondiente a valor mobiliario a ser utilizado como medio de pago del derecho adicional de construir dentro del perímetro de una Operación Urbana[5]. Cada CEPAC puede ser comercializado anticipadamente al inicio de obras y equivale a un determinado valor de metro cuadrado para construcción o para modificación de usos y parámetros urbanísticos.

El cuadro enseguida resume el volumen de recursos captados en periodos específicos resultado de la aplicación de estos instrumentos en el municipio de São Paulo.

 

Usando como referencia el volumen de recursos provenientes del Impuesto predial y territorial del municipio en 2017, verificamos que el promedio anual de la recaudación por la venta de CEPACS representa el 2,7% de la recaudación de Impuesto predial, y a el del Suelo Creado, el 3,2%.  Estos volúmenes a pesar de parecer poco significativos, pueden financiar operaciones relevantes: sólo el valor promedio anual proveniente del Suelo Creado podría financiar la reurbanización de más de 18mil domicilios en áreas de favelas[6].

Los recursos provenientes del Suelo Creado son destinados a un Fondo municipal (Fundurb), creado con la finalidad de realizar inversiones en proyectos urbanísticos y ambientales que constan el Plano Director del municipio: Habitación de interés social (también regularización de la propiedad y aumento del parque habitacional para alquiler social), movilidad urbana (sistema de transporte colectivo público, sistema ciclo viario) infraestructura urbana (drenaje, saneamiento, parques lineares, etc.) , equipamientos comunitarios y espacios públicos, patrimonio histórico y patrimonio ambiental.

Paulatinamente, con la experiencia y mayor control social, los recursos del Fundurb, incrementados con el Suelo Creado, han sido aplicados más eficientemente, concretando obras de habitación de interés social, equipamiento comunitario y transporte colectivo. Su implementación es resultado de un largo proceso de discusión todavía vigente, pasando inclusive por disputas jurídicas que la administración municipal ha enfrentado sucesivamente.

Ya los recursos de ventas de CEPACs tienen finalidades semejantes, inversiones en infraestructura urbana y de transportes, pero circunscritas al perímetro de las Operaciones Urbanas, previstas por ley específica. El mecanismo de venta anticipada de CEPACS asociada a Operaciones Urbanas necesita perfeccionarse para aproximarse más de la idea inicial del instrumento (con carácter urbanístico-social) de generar recursos suficientes para financiar de forma autónoma los costos de reurbanización, y de que los beneficios alcancen a todos los actores sociales del área. La experiencias mencionadas han generado gran dinamismo económico y financiero para el sector inmobiliario pero también han sido factor agravante de la segregación espacial existente dentro y en el entorno de las áreas definidas para operaciones urbanas.

Reflexione finales

La construcción de ciudades es un proceso sistémico de mediano y largo plazo, depende de políticas públicas duraderas y no de soluciones inmediatistas. Es necesario rever las formas de intervenir en el espacio urbano, abriendo camino a la consolidación de un nuevo soporte estructural (urbanístico y jurídico) que permita la construcción de ciudades más equilibradas y justas. Para esto, sólo el perfeccionamiento de la capacidad de gestión y planificación de los gobiernos locales permitirá asumir el papel de agente articulador de las distintas fuerzas que actúan en la construcción de la ciudad.

Los planes de desarrollo urbano y sus normativas específicas definen la llamada “propiedad urbanística” dotándola de atributos para su adecuado funcionamiento como parte de un conjunto, un barrio y la ciudad. Por esto, es necesario desconstruir la idea de que el conjunto de restricciones y tasaciones impuestas en el ámbito urbano limitan o restringen el derecho de propiedad privada. Las características dadas a la propiedad urbanística moldean las ciudades y pueden ser diferencial para la regulación y trasformación urbana frente al desequilibrio de las ciudades preexistentes.

Como ya se ha  mencionado, la implementación de cualquier instrumento urbanístico debe estar técnica y jurídicamente fundamentado, contextualizado en la dinámica urbana de la ciudad destino. Entre los aspecto más relevantes están la definición de áreas de incidencia de los instrumentos, así como el destino de los recursos captados. Además de estudios previos, se requiere también constante monitoreo de la dinámica urbana antes, durante y después de la implantación de las medidas para permitir perfeccionamiento.

La implementación de instrumentos de captura de plusvalías no representa solamente una oportunidad de aumento de recaudación y si una oportunidad para la recuperación de ciudades y para la participación efectiva del mercado privado. Como se ha visto en las experiencias anteriores no es un proceso fácil, pero necesario de entrar en agenda, ya que los costos de una ciudad desequilibrada y no planificada recae en todas las esferas sociales.

 

 

[1] Según la Constitución Peruana, los derechos de propiedad del suelo se ejercen en armonía con el bien común e interés social dentro de los límites de la Ley.

[2] El Coeficiente de Edificación es el factor que define el área máxima techada a construir. Se obtiene multiplicando el factor por el área total de terreno, el resultado es el área de construcción permitida por legislación y será repartida en el número total de pisos. Pueden ser definidos coeficientes mínimos, básicos y máximos según zonificación.

[3] El coeficiente de edificación, el porcentaje de área libre del lote y la altura de la edificación son algunos de los parámetros urbanísticos que definen el formato final del edificio en cada zona urbana.

[4] Retrofit: adaptado del término en inglés “reforma”, abarca el proceso de modernización de inmuebles antiguos, considerados desactualizados para usos contemporáneos, o, que no cumplen más las normas de edificación y seguridad vigentes.

[5] Operación Urbana es un instrumento urbanístico utilizado para recalificar un área específica de la ciudad con acciones coordinadas por el Poder Público municipal, con participación de propietarios, residentes, usuarios permanentes e inversionistas privados, en sectores donde generalmente se identificó interés inmobiliario. La operación urbana es instituida por ley propia.

[6] Valores promedio de experiencias de reurbanización en Sao Paulo de las favelas de las áreas de manantiales (Billings y Guarapiranga) y de la Favela do Sapé.

Fuentes:

Nobre, Eduardo. Eixos de estruturação Urbana: Inovação e Avaliação em São Paulo. Disponible en: http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/160905_livro_eixos_de_estruturacao_cap5.pdf, em 09/04/18.

Smolka, Martim O. Implementación de la Recuperación de Plusvalías en América Latina: Políticas e Instrumentos para el Desarrollo Urbano. Lincoln Institute: 2013. Disponible en: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/implementacion-recuperacion-de-plusvalias-full_0.pdf en 18/04/18.

Foto: Favela Paraisópolis y Barrio Morumbi. En: http://marlivieira.blogspot.com.br/2015/06/paraisopolis-e-os-limites-da-segregacao.html

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